Депутат Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области Перский Г.М.

Инвестиционное законодательство - тенденции, ключевые технологии и инструменты регионального развития.

Экономический рост в любой стране зависит от объема и структуры инвестиций, от интенсивности обновления основного капитала, степени внедрения инноваций. При этом  наблюдается различие в способах обеспечения  развития инвестиционной деятельности, в применении финансовых или, административных инструментов.       

Несмотря на наметившиеся положительные тенденции роста инвестиций, инвестиционная деятельность еще не стала важным фактором экономического роста и не обеспечивает существенного повышения качества жизни людей, сдерживает масштабы увеличения благосостояния населения. Основная проблема: дифференциация темпов, хаотичность и диспропорциональность инвестиционной деятельности в регионах.

На данном этапе развития  наша задача состоит в том, чтобы создать условия и благоприятный климат не просто для роста и реализации инвестиций, но и обеспечить качественный кардинальный прорыв  инвестиций, который бы повысил конкурентоспособность экономики и качественное улучшение жизни населения. При этом законодательство должно создавать условия не только для роста объема привлекаемых инвестиций, но и для целенаправленного их использования, прогнозирования и организации процесса трансформации инвестиционной активности в направлении инновационных разработок.

И здесь основной трудностью  в стимулировании региональных инвестиций остается решение задачи обеспечения принятия таких мер регулирования, которые бы учитывали факторы и условия регионального развития, специфику инвестиционных приоритетов в развитии территории, определение возможностей маневрирования инвестиционными потоками и ресурсами, способствовали решению региональных проблем и при этом не противоречили бы федеральному законодательству.

Региональный инвестиционный климат формируется условиями, во многом обусловленными содержанием законов, регулирующих привлечение и использование инвестиций, составом и содержанием тех или иных статей, включенных в них.

Федеральное законодательство обеспечивает регулирование создания единых правил игры для всех участников инвестиционного процесса, определяет условия создания регионального законодательства в области инвестиций. Можно создавать единые условия и правила, но невозможно проводить единую политику в отношении регионов, поскольку перед ними стоят различные проблемы и задачи. Они лучше знают имеющиеся в регионе ресурсы, естественно, речь идет не только о природных, но и качественных  кадровом, организационном потенциале. Роль регионов в формировании инвестиционной политики трудно переоценить. Но каковы их возможности? 

Остановимся на условиях формирования регионального законодательства, рассмотрим подробнее, какие  задачи и направления  регулирования инвестиционной деятельности остаются регионам в условиях проводимых федеральных реформ, касающихся разграничения  полномочий между уровнями власти.

В рамках административных реформ регионам остается стимулирование и поддержка инвестиционной деятельности, работа над созданием благоприятного инвестиционного климата и имиджа территории в части воздействия на следующие факторы :

качество государственного управления, политика региональных властей, административные, технические, информационные барьеры;

полнота и качество действующего регионального законодательства;

координация инвестиционных процессов на территории;

рационализация структуры государственных расходов областного бюджета;

качество налоговой системы и уровень налогового бремени в части региональных налогов и сборов;

-уровень развития и доступность инфраструктуры;

качество рабочей силы;

доступность институциональной сферы;

Основной задачей при этом является разработка механизмов эффективной поддержки инвестиционной деятельности в условиях отсутствия достаточного объема полномочий у субъектов Российской Федерации  и недостаточного объема бюджетных средств для оказания государственной поддержки инвестиционным процессам на территории.

Очевидно, что возможности регионального законодательства, направленного на улучшение инвестиционного климата весьма ограничены федеральным уровнем. Невозможно построить развитое в правовом смысле общество в отдельно взятом регионе. Инвестиционный процесс охватывает всех участников хозяйственной деятельности, все отрасли и сферы экономики. Отсюда следует, что проблема активизации инвестиционной деятельности в России в целом и тем более в отдельных регионах не может быть решена каким-либо «точечным» законом, касающимся тех или иных сторон инвестиционной деятельности. Необходимо совершенствовать весь законодательный массив и реформировать неэффективную на сегодняшний день правоприменительную систему. Поэтому проблема требует комплексного решения на федеральном, региональном и местном  уровнях. Региональным органам власти, не имея практически никаких рычагов и полномочий по воздействию на финансово-кредитную сферу, правоохранительные органы, корпоративное право  невозможно кардинально улучшить инвестиционной климат, обеспечить уровень соблюдения законности и правопорядка, снизить преступность и коррупцию, обеспечить защиту прав собственности и открытость экономики.

Главное на сегодняшнем этапе развития инвестиций, по мнению Евгения Ясина, научного руководителя государственного университета «Высшая школа экономики»,  это обстановка доверия.

Инвесторов интересуют, прежде всего, гарантии сохранности вложенных инвестиций, защита частной собственности, обеспечиваемые полнотой и эффективностью законодательства, эффективностью правоприменительной системы и прокуратуры. А это проблемы федерального уровня и компетенция федеральных органов власти. Инвесторы придут только в случае, если они почувствуют какие-то сигналы государства с точки зрения его готовности действительно поддерживать конкурентоспособный инвестиционный климат. Это значит необходимо все-таки менять институты, которые лежат за пределами собственно экономики. Если   они увидят, что здесь есть позитивные шаги в сторону независимости суда, расширения свободы прессы, согласованных  и профессиональных действиях правоохранительных органов  в части преодоления коррупции , то тогда и будут вкладывать большие деньги в российскую экономику, в ее регионы. В федеральные законы необходимо вводить положения, позволяющие снижать риски, представляющие надежный механизм разрешения споров, исключающий волюнтаризм и предвзятость судов и арбитражных институтов на региональном  и местном уровне.

На региональном уровне у нас две проблемы: в части формирования инвестиционных ресурсов проблема теневой экономики  и сокрытия реальных доходов, в части использования инвестиционных ресурсов неэффективные механизмы реализации инвестиций, низкий уровень государственного управления. Проблема активизации инвестиционной деятельности и легализации теневых доходов взаимосвязаны и находятся в одной плоскости, к сожалению, в большей степени решение этих проблем относится также к  компетенции федерального уровня. 

Рассмотрим региональный опыт формирования инвестиционного климата в условиях реформ.

Более чем в 70 регионах из 89 субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие вопросы привлечения инвестиций. В 31 субъекте такие законы приняты до 1999 года. Наиболее активно процесс разработки новых законов об инвестициях дополнений и изменений к ранее принятым законам, шел в 2002-2004 годах. Приняты вновь или подвергнуты изменениям в этот период, в общей сложности, 51 закон. Активизация законотворческого процесса в этом направлении связана с принятием на федеральном уровне нового Налогового кодекса, с существенными изменениями в формировании и расходовании бюджетов, реформировании межбюджетных отношений. (В связи с введением федеральных законов о разграничении полномочий и об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (№95-ФЗ от 04.07.2003)  и об общих принципах организации местного самоуправления (№ 131-ФЗ от 06.10.2003 ) и внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений.)

Поэтому в условиях реформ особенно актуально усиление роли законодательной и исполнительной власти в управлении инвестициями.

Хотелось бы выделить основные тенденции в региональном законодательстве.

Региональные законы разрабатываются с учетом сложившихся объективных условий инвестиционной деятельности: отраслевая и не только структура экономики, характеристика основных фондов, финансово-инвестиционный потенциал территории ( валовая прибыль в экономике, сальдированный финансовый результат, доходы населения и т.д.) Сравнительный анализ содержания региональных законов Уральского Федерального округа и России ( Ярославская область, Московская область, Ленинградская область, Красноярский край), призванных повысить инвестиционную привлекательность региона и активность инвесторов, позволяет выделить следующие наиболее часто встречающиеся положения и отдельные статьи законов:

направленные на обеспечение и создание условий для привлечения инвестиций: инструменты государственных гарантий ( 44 региона) налоговые льготы, бюджетные кредиты;

-направленные на эффективное использование инвестиций, в части предоставления льгот в отраслевом разрезе;

-направленные на прямое участие органов государственной власти в использовании бюджетных средств,  на развитие социальной сферы;

направленные на эффективное использование бюджетных средств,  на разработку, утверждение и исполнение инвестиционных программ, определение перечня приоритетных отраслей .

Частично формулировки направлений воздействия на инвестиционные процессы в условиях реформ, и вариантов инструментов регионального воздействия на инвестиционный климат присутствуют в региональных законах, тем не менее,  в практике применения намечаются тенденции в сторону их ограничения.

Хотелось бы отметить вопросы не нашедшие полного отражения в региональном законодательстве.

1. Недостаточная законодательная проработка механизмов реализации государственной поддержки инвестиционной деятельности на всех уровнях власти.

2.  На региональном уровне не определены условия предоставления государственной поддержки, порядок принятия решений об оказании государственной поддержки,

3. Отсутствие четкого разграничения критериев, пределов и размеров гарантий, кредита, субсидий, налоговых льгот, а также и иных внебюджетных форм поддержки для инвесторов на всех уровнях государственной власти;

4. Узкий спектр финансово-административных инструментов

5. Система государственной поддержки в основном ориентирована на увеличение инвестиций и не затрагивает регулирование сферы приложения капитала, не стимулирует позитивные технико-экономические изменения.

Таким образом, практически все субъекты РФ рассматривают меры государственного регулирования инвестиционной деятельности лишь в свете стимулирования привлечения инвестиций. Рассматривая отдельные законы субъектов можно выделить 2 тенденции установления мер государственной поддержки.

Использование субъектами своих возможностей не в полной мере, ( если быть точнее, не полное их отражение в законодательстве) и вторая значительное превышение субъектами своих полномочий.

Среди редко используемых возможностей, правильнее сказать, не отраженных в региональном законодательстве можно выделить возможности, установленные бюджетным и налоговым законодательством, а также возможности в области законодательного закрепления условий  формирования и реализации инвестиционной политики. Это предоставление бюджетного кредита, налогового кредита, субсидий,  размещение государственного заказа, установление льготного порядка природопользования ( в рамках реализации Федерального закона « О соглашениях о разделе продукции») по приоритетным направлениям инвестиционной деятельности.

Не используется весь резерв административных мер поддержки, а именно они в комплексном использовании с бюджетными инструментами предопределяют возможности и  условия осуществления инвестиционной деятельности на территории. Многие законопроекты содержат направления, но не прописывают четких механизмов их реализации, условий, порядка принятия решений,  не определяют полномочия органов власти. Как говорится, гладко было на бумаги, да забыли про овраги, а по ним ходить.

Рассмотрим основные тенденции экономической политики- основного инструмента воздействия на инвестиционные процессы.

Стержнем экономической политики является обеспечение устойчивого экономического роста и превращение бюджета в активный инструмент ее реализации. Важно, однако, в какой мере конкретные параметры бюджета отвечают этим целям задачам. Наиболее значительные изменения в структуре расходов региональных бюджетов это увеличение доли расходов на социальные нужды за счет уменьшения доли расходов на поддержку реального сектора экономики. Финансирование отраслей осуществляется по остаточному принципу и по приоритетности оно отодвинуто на последний план. Анализ тенденций формирования и исполнения региональных бюджетов свидетельствует о том, что распределение расходной части бюджета не обеспечивает поддержки реального сектора, возможности увеличения расходов на реальный сектор за счет перераспределения статей ограничены, необходимо увеличение доходной части.

Практика использования финансово-бюджетных инструментов  регионами в части поддержки инвестиционной деятельности, имеет двусмысленные прецеденты.

Освобождение компаний от региональных налогов по сути является « внутренним оффшором». В свое время  Калмыкия, Чукотка, Углич, Алтай  освобождали компании от региональной части налогов. Но в мае министр финансов Алексей Кудрин официально объявил, что использование подобных льгот есть  вопиющее нарушение принципа социальной ответственности бизнеса. Такая оценка региональных инициатив чревата нежелательными последствиями для тех, кто их проводит. Кроме того, последние внесения изменений в налоговый кодекс устанавливают  ставку налога на прибыль, подлежащую зачислению в субъекты Федерации 17,5% ограничивая при этом минимальное ее значение  для отдельных категорий налогоплательщиков до 13,5 %. Такой диапазон, предоставленный региональным органам власти  в части регулирования, ставки налога на прибыль в 4 %  не влияет на  уровень налоговой нагрузки инвесторов  и ничего не решает.

Идея субсидировать часть ставки рефинансирования по инвестиционным кредитам или облигационным займам ( Красноярский край, Челябинская область, Ярославская область) тоже не приветствуется федеральными властями и расценивается как нецелевое использование бюджетных средств.

С одной стороны освобождение от региональных налогов очень выгодно- предприятие снижает налоговую нагрузку по налогу на имущество, налогу на прибыль, на землю, подоходный налог, экологические сборы. Но с другой стороны неспособность федерального законодательства работать на капитализацию- главная проблема, о которую разбиваются благие намерения регионов ( если платить все федеральные налоги немедленно разоришься , не говоря уже о развитии бизнеса и его капитализации). Поэтому налогами облагается лишь незначительная часть оборота, остальное – в тени.    

Таким образом, федеральный уровень власти практически минимизировал возможности регионов в бюджетном воздействии на  инвестиционную деятельность. Бюджет фактически устранился от активного воздействия на региональную экономику. Таким образом, продолжается и существенно усиливается уход государства от своего активного воздействия на реальную экономику путем бюджетного финансирования на основе целевого субсидирования или кредитования, что препятствует нормальному ходу экономики и нарушает воспроизводственные процессы. Тенденции формирования  и исполнения региональных бюджетов  позволяют сделать вывод, что современные возможности и факторы экономического роста, связанные с необходимостью повышения инновационной  активности и укрепления инвестиционного потенциала, находятся вне сферы бюджетной политики.

Оптимальное распределение бюджетных ресурсов и определение форм государственной поддержки еще не означает их эффективного использования. Если первая проблема решается на уровне организации механизма составления проекта бюджета и инвестиционных программ, то решение второй- обеспечивается созданием соответствующего механизма его исполнения.   

Повышение эффективности использования бюджетных ресурсов требует реформирование всего финансово-административного механизма с целью упорядочения деятельности аппарата исполнительной власти( региональной, местной), создание механизма в максимальной степени способствующего учету региональных приоритетов и контролируемости бюджетных потоков.

Рассмотрим направления формирования проекта закона о государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Свердловской области.   

Свердловская область является одним из наиболее ярких примеров динамично развивающегося региона. В Свердловской области, ( имеющей 9 ранг по объему инвестиций в основной капитал из 89 субъектов РФ) при отсутствии специальных законов, регулирование инвестиционных процессов вплетено в серию законодательных актов. По совокупным показателям инвестиционный потенциал области уступает лишь Москве, Санкт-Петербургу и Московской области. Все это обеспечило увеличение рублевых инвестиций за последние 3 года  в двое а иностранных инвестиций в 8 раз. Инвестиционная емкость области оценивается специалистами в 7,7 млрд. долл.  В 2002 году была предпринята попытка представить законопроект о регулировании инвестиционной деятельности на территории Свердловской области Правительством Свердловской области, но он так, и вынесен на Думу. Поэтому для стимулирования привлечения и эффективного и целенаправленного использования инвестиций в области необходимо разработка законодательной базы. При этом, одной из целей формирования правовой базы, позволяющей улучшить условия реализации инвестиционных проектов, будет являться  обеспечение благоприятных условий работы инвесторов, кредиторов и правительственных структур путем упорядочивания и координации деятельности всех органов власти, смягчения всех типов рисков ( в пределах полномочий органов власти и управления).    Инвестиционная и инновационная сферы призваны обеспечить реальную модернизацию экономики. Эти проблемы особенно актуальны для Свердловской области. ( модернизация машиностроения, лесопромышленного комплекса, цветной и черной металлургии). Поэтому необходимо усиление государственной поддержки и совершенствования механизма финансирования модернизации экономики.   

Да Мы запоздали с принятием законопроекта. Мы одни из последних регионов, принимающих законы в области стимулирования инвестиционной деятельности, но мы одни из лучших. Наш проект будет качественно отличаться от других. Мы    постарались учесть  опыт формирования и практической реализации подобных законов.

 С одной стороны, наш законопроект подготовлен на основе имеющегося положительного опыта субъектов РФ,   вобрал в себя все лучшее из регионального законодательства, при этом учел и ошибки. С другой стороны, нами предпринята попытка разработать механизмы стимулирования инвестиционной деятельности и обеспечения эффективного использования инвестиций на территории в условиях проводимых федеральных реформ при максимальном использовании своих полномочий на региональном уровне, с целью улучшения инвестиционного климата, смягчения рисков и снижения издержек, обеспечения притока инвестиций.

Цель  проекта закона создание эффективного, компактного и ответственного перед инвесторами государственного аппарата и механизма отлаженной его работы, обеспечение открытости принятия решений, сокращение норм, дающих право чиновникам легальные основания распоряжаться теми или иными ресурсами. Данные нормы переформулируются автоматически в статьях закона. Поэтому из всего арсенала средств государственной поддержки мы сделали акцент на финансово-административном механизме, и его инструментах.

Еще одной особенностью законопроекта является то, что наш закон ориентирован, прежде всего, на инвестора. Среди проблем, стоящих перед инвесторами при осуществлении инвестиционной деятельности, наиболее важными являются проблемы правового регулирования инвестиционных процессов:

нестабильность и туманность административных процедур;

условия осуществления инвестиционной деятельности в регионе;

-несогласованность и нестабильность федерального и регионального законодательства.

Поэтому открытость и прозрачность деятельности власти - нередко один из ключевых факторов при принятии инвесторами решений. А судят инвесторы об открытости в 1-ую очередь по доступности необходимой для принятия решений информации о регионе: это действующая законодательная база, показатели и прогнозы развития региона, сведения об успешных инвестиционных проектах. Первостепенное значение для инвесторов имеет правовая обеспеченность инвестиционной деятельности и наличие законодательной базы, гарантирующей инвесторам выполнение оговоренных обязательств и условий.

В проекте закона разработаны стабильные, четкие и прозрачные механизмы предоставления государственной поддержки в части упорядочивания действий органов государственной власти, уточнения порядка и полномочий органов государственной власти.

В частности в проекте закона ,

1. Определены полномочия и компетенция органов государственной власти в части предоставления государственной поддержки инвестиционной деятельности

2. усовершенствован механизм принятия решения о предоставлении государственной поддержки.( приоритетные направления,  объемы финансирования, формы государственной поддержки ). Законом описаны условия и порядок проведения конкурса

3. представлены механизмы формирования и функционирования фонда муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в соответствии со ст. 62 п.1 ФЗ 131.

4. представлены механизмы концентрации ресурсов за счет административных методов координации и согласования действий в области поддержки инвестиционной деятельности на территории между государственными органами власти ( в пределах их полномочий ) , муниципальными органами власти ( в пределах их полномочий) и институциональной сферой ( банками, инвестиционными, консалтинговыми, лизинговыми и страховыми компаниями).  

5. определены условия и порядок формирования и реализации инвестиционной политики Свердловской области, определяющие диапазон расходов бюджета на государственную поддержку инвестиционной деятельности.

6. определены порядок формирования, принятия, реализации и организации выполнения инвестиционных программ

7. предоставлен широкий спектр инструментов за счет бюджетных средств и иных мер( механизма и порядка предоставления и использования земли, зданий, сооружений и инфраструктуры, порядка природопользования, в пределах полномочий региональных органов власти ).

8. созданы благоприятные условия для привлечения инвестиций: систематизированы налоговые ставки в соответствии с целевыми задачами, сформулированы дополнительные основания для предоставления налогоплательщикам отсрочки или рассрочки платежей в бюджет, перечень льгот по земле.

9. определен порядок реализации и формы государственного контроля

10. предоставлены гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности на территории Свердловской области

Проведенный анализ свидетельствует о не использовании в полной мере возможных направлений реализации территориальных интересов посредством разработки и проведения государственной инвестиционной политики в субъектах РФ, и повышения эффективности государственного управления, применения финансово- административных инструментов. Многие положения законов дублируются законодательством разных регионов, другие с известной долей риска подходят к решению вопросов, не отрегулированных федеральным законодательством, требующих решения проблемы баланса интересов сторон, участвующих в инвестиционных процессах в регионах.

Не смотря на узкий спектр возможностей, предоставленных региональному уровню власти,  необходимо пытаться определить направления государственной поддержки инвестиционной деятельности и эффективные пути их реализации. Хотелось бы, чтобы региональное законодательство  не создавало видимость реализации государственной политики повышения эффективности производства, модернизации промышленности и экономического роста, не было бы виртуальным,  а являлось бы реальным инструментом воздействия  на региональные инвестиционные процессы.   

Об авторе:

Перский Георгий Михайлович

Родился 9 января 1969 года в г. Ташкенте. Закончил Уральский институт коммерции и права, юрист. На момент избрания депутатом Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области ( март 2004 года) работал генеральным директором ЗАО « Торговый комплекс « На Бархотской ». Баллотировался в списке кандидатов избирательного объединения « Свердловское региональное отделение политической партии « Либерально-демократическая партия России » ( ЛДПР).

В настоящее время является членом комитета Областной Думы по бюджету, финансам и налогам, заместителем председателя комиссии Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области  по предварительной подготовке материалов к рассмотрению на заседании Областной Думы Кандидатур на должность судей, заместителем председателя комиссии по вопросам развития малого и среднего бизнеса и их законодательному обеспечению. 

Будучи депутатом, он активно работает над разработкой законодательства в  сфере инвестиционной деятельности.